Suite à la crise de l’Etat-providence et des modèles interventionnistes, l’Etat tunisien a engagé à partir de la fin des années 80 un ensemble de mesures de désengagement visant à transférer progressivement la responsabilité de la gestion urbaine et du développement local aux communes et à privatiser certaines entreprises publiques.

La transition des modalités de l’action publique s’est faite à travers un dispositif juridique et institutionnel pour adapter les instruments d’urbanisme et de planification urbaine aux impératifs de la décentralisation des pouvoirs, d’incitation à l’action privée et de restrictions budgétaires prêchés par la Banque Mondiale.

Il a été question d’abord de mettre en place le Projet de Développement Municipal qui se basait notamment sur le réaménagement du cadre institutionnel de l’intervention communale, et la recherche d’un niveau de ressources financières à hauteur des besoins, à savoir :

- la réforme de la fiscalité locale ;

- la réforme du système de transfert financier de l’Etat aux communes (Fonds Commun des Collectivités Locales) ;

- l’institution des Plans d’Investissement Communaux ;

- la réforme de l’organisation de la Caisse des Prêts et de Soutien aux Collectivités locales ;

- la réforme du régime d’emprunt des Communes (Caisse des Prêts et de Soutien aux Collectivités Locales) ;

- la mise à niveau et le perfectionnement technique des compétences des communes ;

- la transformation en 1992 du District de Tunis en un dispositif d’assistance technique aux communes : l’Agence Urbaine du Grand Tunis.

Des révisions de la législation relative à l’urbanisme et touchant à l’ancien Code de l’Urbanisme ont été entreprises pour adapter l’aménagement du territoire et l’aménagement urbain aux nouvelles politiques socio-économiques du pays. Elles se sont concrétisées par la promulgation du Code de l’Urbanisme et de l’Aménagement du Territoire et de la loi N° 94/122 du 28/11/2004.

- La principale innovation du CUAT a été de prévoir un cahier des charges qui fixe les termes du partenariat entre opérateurs publics et promoteurs privés portant sur la réalisation d’opérations d’aménagement à l’intérieur des Périmètres d’Intervention Foncière.

 - La refonte en 1990 de la loi n°74-59 du 20 juin 1974 qui organise la promotion immobilière a permis la libération de celle-ci d’un certain nombre de contraintes, et ce pour donner au secteur privé une part plus active dans la promotion immobilière dans son sens élargi à la réalisation des lotissements.

Ces mutations des dispositifs juridiques et institutionnels ont contribué à l’émergence de nouveaux acteurs agissant sur la production urbaine et ont généré de nouvelles pratiques urbaines.

Dans la recomposition du système d’acteur de l’aménagement urbain on peut identifier notamment :

- les communes, qui en dépit de l’engagement de la politique de décentralisation se trouvent toujours lésées quant à l’exercice de leurs pouvoir, faute de moyens financiers restant toujours en deçà des besoins réels et du faible taux d’encadrement technique du personnel municipal qui est largement concurrencé par le niveau de compétence et du pouvoir d’expertise des services techniques de l’administration centrale. En effet les services urbains marchands tels que l’eau potable, l’énergie électrique, le gaz et l’assainissement des eaux usées restent toujours l’affaire des différents organismes publics qui en assurent la production et l’exploitation en jouissant des avantages du monopole. Ils demeurent les acteurs privilégiés dans les périmètres municipaux.

Ajoutons qu’en matière d’aménagement urbain et de gestion foncière, les communes ont été dépossédées de leur patrimoine foncier et immobilier au profit des agences foncières qui ont été jugées mieux équipées sur le plan technique et financier.

L’Agence Foncière d’Habitation a été créee depuis 1974 pour réguler le marché foncier, limiter la spéculation et vendre des terrains à des prix bas. Elle est dotée du pouvoir de puissance publique, dans les périmètres d’intervention foncière, où elle jouit du droit de préemption. Elle peut en l’occurrence recourir à l’expropriation pour cause d’utilité publique.

Cependant, dans le contexte actuel, elle ne bénéfice plus de la position privilégiée d’aménageur public. Son accès aux terres domaniales, qui constituaient jadis une importante part de ses réserves foncières, est beaucoup moins facile. Elle a recours en conséquence à l’acquisition des terrains au coût réel du marché, et se trouve largement concurrencée par l’avènement de l’aménageur privé. La forte demande des terrains à bâtir et la raréfaction des terrains, épuisent son patrimoine foncier sans que cela soit accompagné par une stratégie de renouvellement de ses réserves.

A ces difficultés vient s’ajouter l’idée d’abandon des procédures d’expropriation (technique profondément impopulaire et indésirable pour toutes les classes sociales) qui revient souvent dans les discours.

- Les aménageurs privés : Ils constituent une nouvelle filière de promotion foncière et sont généralement issus des entreprises privées des bâtiments et des travaux publics qui ont vécu une concentration financière de leurs capitaux durant les 15 dernières années grâce à la prospérité du secteur du bâtiment et des travaux publics. Ceci leur a permis de constituer un portefeuille foncier et de diversifier leur mode d’intervention en l’élargissant à l’aménagement urbain.

- Les propriétaires fonciers ordinaires et les citoyens : dont l’implication se concrétise par l’apparition d’associations et de comités de quartier qui participent à l’encadrement des populations. Leur action reste influencée par les cellules du parti politique au pouvoir.

Au vu de la recomposition du système d’acteurs impliqués dans le processus d’aménagement urbain, mon choix a été d’analyser les différents modes d’action et les stratégies développées par les différents acteurs afin de saisir les logiques qui les sous-tendent.

La recherche a pris appui sur le projet urbain dénommé « les jardins d’El Menzah I».

La zone objet du projet urbain « Les Jardins d’El Menzah I » est dénommée « Kirch El Ghaba ». Elle couvre une superficie de 177Ha et se trouve à 8 Km du centre ville de Tunis (figure N°1). Elle est limitée :

- au Nord par la voie X2 et l’opération des Jardins d’El Menzah II ;

- à l’Est, par les quartiers d’EL Menzah IX ;

- au Sud par la cité El Manar ;

- à l’Ouest par la voie X3 et le quartier d’El Omrane Supérieur.

- La zone avait auparavant une vocation agricole. Cependant, sa proximité géographique par rapport aux quartiers de standing a favorisé la prolifération de lotissements et d’habitats non réglementaires qui concernent une superficie d’environ 30 ha, et ce, en dépit de l’absence des services urbains et des équipements publics de première nécessité.

- D’autre part, la zone a suscité la convoitise de plusieurs promoteurs privés qui se sont constitué des réserves foncières dans la zone depuis les années 80, mais n’arrivent pas à faire approuver leurs plans de lotissements par les services communaux.

Les services de la commune et les acteurs politiques se trouvant dans l’incapacité de faire face au phénomène d’habitat non réglementaire, tentent d’organiser l’aménagement de la zone en le confiant à un opérateur public unique, en l’occurrence l’AFH, chargé d’assurer la mission de maître d’ouvrage délégué. La mission consistait en la mise en place d’un plan d’action comprenant :

- l’établissement d’un Plan d’Aménagement de Détail de la zone qui servira comme outil institutionnel pour produire un cadre de cohérence pour l’action des différents promoteurs publics et privés dans la zone ;

- l’établissement et l’exécution d’un plan de réhabilitation portant sur le secteur déjà envahi par l’habitat non réglementaire et souffrant d’une absence totale de services urbains et équipements publics ;

- l’intervention pour le compte des autres partenaires publics et privés pour mettre en place les infrastructures primaires et secondaires ;

- la réalisation en conformité avec le PAD des lotissements sur les parcelles interstitielles acquises par l’Agence.

La mise en oeuvre du plan d’action proposé à l’AFH a déclenché des contradictions entre les intérêts des différents protagonistes de l’aménagement de la zone, ce qui révèle l’importance des enjeux suscités par la mise en place du plan d’action :

- La délimitation d’un périmètre d’intervention foncière à l’intérieur duquel l’AFH jouit du droit de préemption ne lui a pas permis de constituer un portefeuille foncier. Ses parts de terrain sont restées minimes comparées à celles des promoteurs privés et des propriétaires ordinaires.

- L’absence d’une maîtrise foncière nécessaire au moins pour le passage des voies et des réseaux et l’idée d’abandon du recours à l’expropriation renforcent les appréhensions du maître d’ouvrage quant à la lourdeur des procédures.

- Le financement des infrastructures primaires nécessite la mobilisation de fonds dont la récupération est hypothétique vu le retard dans la parution des textes d’application du partenariat.

- La composante réhabilitation pose le problème relatif aux difficultés du recouvrement des coûts des aménagements pour lesquels l’AFH n’est pas outillées juridiquement.

- Les logiques d’action de l’Agence qui a des réticences quant à la réalisation du plan d’action vont se traduire par l’abandon de la composante réhabilitation et l’étalement excessif et volontaire des délais de réalisation du projet.

- Pour les promoteurs privés détenant un portefeuille foncier important, le Plan d’aménagement de la zone sera l’outil réglementaire capable de débloquer la situation de gel des approbations des plans de lotissements, d’autant plus que les difficultés de libération des emprises de passage des réseaux restent l’affaire du maître d’ouvrage.

- Le standing de la zone et la forte demande suppose que la clientèle ciblée par ces promoteurs ne pose pas de problème de solvabilité. En effet, les prix proposés par ces promoteurs ont atteint le double des prix pratiqués par l’aménageur public.

Plusieurs catégories d’habitants ont été identifiées en fonction de la situation foncière de leur terrain et de leur niveau socio-économique :

- Les habitants en exclusion par rapport à la ville institutionnelle subissent le sous-équipement de la zone et l’absence de moyens de transport, d’équipements socio-éducatifs et de santé, etc.

- Le manque de voie d’accès conjugué à l’enclavement de la zone complique les accès aux quartiers voisins. La composante de réhabilitation du plan d’action engagé est le dernier espoir pour améliorer leurs conditions de vie et régulariser les situations foncières par l’obtention d’un titre de propriété individuel.

- Pour ceux qui n’arrivent pas à obtenir le permis de bâtir dont la commune a gelé la remise depuis 1994, la réhabilitation demeure l’ultime chance de débloquer la situation.

- Les occupants desdits terrains, détiennent des contrats de vente nuls et non avenus au regard de la loi. Les propriétaires initiaux n’ont pas respecté la clause de déchéance stipulée dans les anciens contrats d’acquisition auprès du Domaine de l’Etat. En 1995, alors que le quartier était totalement construit, le domaine demande officiellement la rétrocession de ces terrains.

- Ceux dont la propriété occupe une emprise de passage de voie ou de réseau sont en position critique pour demander une quelconque indemnité. L’enjeu pour ces occupants est la concrétisation de la composante réhabilitation des quartiers qui permettra de résoudre définitivement leur situation de litige avec le Domaine de l’Etat.

Situés en bordure des quartiers d’El Manar, les habitants de ces quartiers ne semblent pas souffrir du sous équipement de la zone surtout qu’ils sont issus d’une catégorie sociale aisée. De plus, ils détiennent des titres de propriété individuels puisque leurs parcelles ont fait l’objet d’immatriculation lors du cadastre obligatoire de 1988 alors que le lotissement n’était pas encore approuvé.

Pour les propriétaires dont les permis de bâtir sont bloqués par la commune, la composante de réhabilitation est un enjeu de taille qui leur permettra de construire ou de spéculer en bénéficiant de la plus-value apportée par les aménagements futurs.

Les acteurs politiques locaux ont joué un rôle très important de médiation entre les habitants en situation d’irrégularité et les organismes publics prestataires des services urbains ce qui a instauré et entretenu des relations d’allégeance et a renforcé la nature clientéliste des rapports.

Le système de patronage des responsables politiques locaux (El Omda et le délégué) s’est renforcé au moment de la négociation des oppositions formulées par les habitants et des propriétaires dont les terrains étaient frappés par les servitudes de passage de la voirie et des réseaux.

Pour les acteurs municipaux, l’enjeu et la légitimation de leur pouvoir par l’obligation de résultat qu’ils doivent aux électeurs ne se concrétise que par l’intégration de la zone à la ville institutionnelle.

La mise en place du plan d’action initial a fait naître une situation conflictuelle, issue de la divergence des intérêts des différents protagonistes du projet. Ainsi, les enjeux révélés ont contribué à l’instauration de pratiques et de jeux d’acteurs dont les logiques assignent de nouvelles fonctions à la planification urbaine.

L’analyse des pratiques du maître d’ouvrage révèle sa volonté de se désengager de la mission qui lui a été imposée. Les arguments présentés par l’AFH pour justifier sa volonté d’abandonner l’opération ont été les suivants :

- refus des propriétaires de vendre ;

- offres de prix très élevées ;

- absence d’expropriation ne serait-ce que pour les servitudes de passage des réseaux ;

- absence d’instruments juridiques permettant le recouvrement des coûts de la réhabilitation ;

- coûts des infrastructures primaires très élevés et refus des organismes publics prestataires de services de participer à leur financement ;

- absence des textes d’application du partenariat public privé.

Or l’examen de l’activité de l’AFH dans la même période a montré que :

- elle a procédé à d’importantes acquisitions à des prix assez élevés dans des opérations à la banlieue Nord (Ain Zaghouan, Sidi Daoud, El Azouina et Bhar l’Azrak) ce qui dénote de son intérêt pour ce nouvel axe d’urbanisation favorisé par les aménagements des berges du lac. D’autre part elle a poursuivi ses acquisitions au lotissement les Jardins D’El Menzah II situé au nord de la zone d’étude en dépit de la hausse des prix des terrains;

- l’argument relatif à la non parution des textes d’application, évoqué par l’AFH en tant que justificatif du retard n’a pas joué dans le cas des jardins II dont les travaux ont démarré antérieurement à la parution dudit décret;

- le coût élevé des infrastructures primaires de l’opération les jardins d’El Menzah II ne l’a pas non plus empêché d’avancer dans les études et de passer à l’exécution des travaux d’aménagement.

L’analyse des pratiques développées par le maître d’ouvrage le long du processus de mise en œuvre du projet a permis de retenir ce qui suit :

- devant la pression des responsables locaux, l’AFH entame les études de PAD et les études techniques en vue de les rassurer sans trop s’inquiéter de l’étalement des délais;

- en phase de lancement de l’Appel d’Offres elle se désengage de la composante réhabilitation;

- elle bloque le démarrage des travaux dans l’attente de la parution des textes de partenariat.

La logique d’action des promoteurs privés s’était basée sur l’intéressement des autorités locales par les aménagements en les incitant à jouer le rôle d’arbitre en leur faveur lors de l’établissement des montants de participation aux frais d’aménagement. Cet arbitrage concernait la révision à la baisse de ces frais.

- En confiant la zone à restructurer à l’AFH, les pouvoirs locaux et notamment la commune voulaient se décharger des difficultés de régularisation foncière et de recouvrement des frais de réhabilitation auprès des habitants. En effet le schéma du montage financier des Projets de Développement Urbain se base essentiellement sur un préfinancement de la commune qui est rendue responsable du recouvrement par la collecte de la contribution des riverains.

- Devant le refus de l’AFH de retenir l’option de réhabilitation, et au risque de la voir abandonner l’ensemble du projet, les autorités locales ont consenti à la limitation de l’intervention à la réalisation des infrastructures primaires.

- En dépit de la persistance des problèmes fonciers au niveau des emprises des réseaux, les acteurs politiques locaux se sont appuyés sur le discours politique et sur des promesses non tenues pour déclencher les travaux d’aménagement.

L’analyse des entretiens effectués avec les habitants a permis de relever des attitudes que nous pouvons classer schématiquement en deux catégories :

- la plus courante, qualifiée « d’attentiste » est celle des habitants qui se contentent de se tenir informés de l’avancement du projet auprès de la cellule du parti ;

- la seconde plus engagée concerne les propriétaires les plus « touchés » par les travaux et qui se sont impliqués individuellement ou en groupe dans le consentement au projet.

La classification des habitants selon leurs attitudes à l’égard des problèmes que pose le sous-équipement de la zone ne les distingue pas en dernière analyse du point de vue de l’intérêt qu’ils portent à l’action de la cellule du parti politique au pouvoir, en tant qu’instance de relais capable de faire remonter leurs revendications aux organes de décision. Cette dépendance fait qu’ils considèrent que toute forme d’organisation collective doit bénéficier de l’encadrement des autorités. C’est ce qui explique l’absence d’un mouvement associatif quelconque dans la zone et l’inefficacité du comité de quartier en place.

Ainsi l’outil de la planification urbaine a été instrumenté en lui assignant de nouvelles fonctions :

- de mobilisation des fonds publics et privés pour le financement des services urbains, d’orientation de l’action des acteurs privés vers des choix publics;

- de promotion de l’action des aménageurs privés;

- de légitimation du pouvoir des acteurs politico-administratifs locaux.

L’incapacité de la commune de lancer des opérations d’aménagement et de restructuration conjuguée à sa forte dépendance des opérateurs publics l’a amenée à recourir à un instrument de la planification urbaine qu’est le plan d’aménagement en confiant la maîtrise d’ouvrage à un opérateur public.

Le recours à la planification urbaine dans la zone de « Kirch El Ghaba » en tant qu’instrument de régulation des dysfonctionnements urbains et d’intégration des habitants à la ville institutionnelle, a été concrétisé par l’institution du Plan d’Aménagement de Détail. En intégrant la composante de réhabilitation des noyaux d’habitat non réglementaires dans le plan d’action des réalisations, le projet d’aménagement urbain revêt ainsi un caractère d’urgence.

Cependant, ce caractère d’urgence et l’option de réhabilitation ont été relégués en second plan. Les négociations purement financières et foncières semblent avoir primé sur toutes autres considérations.

Ainsi, le Plan d’Aménagement de Détail, au-delà de ses intentions de régulation urbaine, s’est avéré générateur d’enjeux fonciers et financiers, et a participé à l’émergence de nouvelles pratiques urbaines.